日本“省厅再编”名下的大部委改革

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   不论是国会议员的大选,还是普通市议员的选举,一到了选举季节,人们能听到了的两种针锋相对的口号:一个是要“行政改革”,大谈行政低效,政府对自由的限制,要求减少政府部门的人员数量、行政权力;另一个则要提高行政的“服务质量”,设置新的部门,让选民能享受到更多更快捷的服务。

   日本的行政改革是个永远都说不完的话题,到了2002年,才动了真挌的,提出了明确的“中央省厅改革”计划,将大部委由1府22省厅改编成1府12省厅,在官员人数上,用10年时间消减10%。

以英国为改革的范本

   战后日本的经济政策,基本上采用的是凯恩斯主义的方式:大政府、行政直接指导企业执行自己的经济政策。按政府的经济政策走,就能相当程度地保证企业的发展,集中日本有限的经济力量,取得经济上的迅速发展。

   但凯恩斯主义首先在英国带来了“英国病”,政府的过分保护,让企业难以成为能独立行走的法人,经济发展开始遭遇瓶颈,不仅英国,欧洲主要国家开始在上个世纪80年代刮起“自由主义”旋风,将“大政府”缩减“小政府”,行政不在过多地保护(=限制)企业、市民个人的行动自由。日本经济发展周期比英国等国要相对长了一些,大政府的各种弊端在90年代开始显现出来,经过一段在法律上的准备期间,真正转换凯恩斯主义经济政策,在行政层面作出动作的,是2002年的中央省厅再编。

   尽管日本在战后对政府部门做过多次的改革,但只有到了2002年才真正地让政府“瘦身”。1962年,日本政府内部设置了“临时行政调查会”(临调),目的就是让政府瘦身。但当时的日本才刚刚走向经济迅速发展的轨道,社会秩序的维持还需要政府从法律法规的建设、法律的执行等等各个出面直接出面,所以一方面是“临调”在1981年、87年、90年都先后再次设置过,但结果是一遍裁减,一遍增员,以临调方式的小打小闹的部委改革,没有让日本的行政发生根本变化。

   1998年,“中央省厅等改革基本法”在日本正式成立,这才以法律的形式将部委改革的大方针规定了下来。以后又化两年时间,在2000年国会制定的《行政改革大纲》,改革的步伐开始加快。经过2002年的部委数量大大消减之后,2006年《行政改革推进法》出台,改革基本上已经走上轨道。

   日本的部委改革,首先是从法律层面推进的,不论谁出任首相,改革都要推进下去,让改革成了一条国家的既定方针。日本的改革,比英国要晚了数年,英国改革中遇到的困难、撒彻尔政权当时采取的政策等等,日本曾经进行过深入的研究,日本经济在进入90年代以后,明显地暴露出了种种弊端,“失落的十年”让日本一蹶不振,普通日本人也感到了改革的必要性。应该说日本的改革没有遇到太大的阻力,比较好的完成了既定的目的。

消减官员及部委的数量

   让市民看得见的改革是,消减政府官员的数目。日本称之为“公务员制度改革”“总人件费改革”官员总人数消减10%的目标制定以后,随着官员人数的消减,行政对企业的面面俱到的“指导”,减少了许多。

   很多改革,可以是政府直接出面,也可以是让“二政府”,如各种特殊法人、公益法人等出面“指导”。日本的大部委改革,矛头直接指向了这些机关,实施了“特殊法人等的改革”“公益法人改革”。

   中央政府的裁量权下放的地方,给地方以更大的权力,日本实施了“地方分权的推进”“实现电子政府”“取消行政干涉”等一系列的改革。过去中央政府对地方的“指导”,主要通过税收来实现的,将一部分税收转拨给地方,让地方听命于中央。改革后,地方的全线大了,但来自中央的财政拨款也少了。中央的负担变成地方的负担后,这种改革遇到了地方政府的反对。在经济发展速度减退的“失落的十年”中,中央已经没有实力继续补贴地方,改革也勉强推进了下去。

   一个改革,如果在实施过程中没有一个评价标准、没有一张计划表,改革的效果就很难总结出来。“减少行政量、提高效率”“政策评价”等的具体实施,让日本在改革的各个阶段的目标、评价有了能让人看得见的说法。

   特别是2002年开始实施的政府大部委从1府22省厅减少到1府12省厅,让日本国民看到了政府的决心与诚意。总理府变成了内阁府,过去的12省、2委员会、8厅,变成了10省、1委员会、1厅(防卫厅)。2007年防卫厅升格为防卫省,现在日本只有11个省,一个委员会。

   对大部委做了大手术以后,日本首相的权力有了很大的加强。开始由首相主持国家预算,制定经济政策。公务员总数在10年间消减10%,让行政实现了“瘦身”,特别是国立大学、国家博物馆开始成为“独立行政法人”以后,公务员人数顿时减少,政府部门的官员人数也有一定程度的裁员,但并没有影响对国民的行政“服务质量”。

   目前日本的改革到2012年还4年时间,这种法律法规保证的渐近式的改革,从已经实现的成果看,没有带来任何社会动荡,取得的成绩很大。。

原载《国际先驱导报》2007年3月17日